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地方政府债务与区域经济一体化

时间:2021-07-23 20:27  作者:admin  来源:未知   查看:  
内容摘要:网页游戏已进入质量取胜阶段 ,考虑到地方政府债务负担的异质性影响,区域协同发展过程中,不宜对地方政府债务风险采取一刀切的调控措施。图为2021年3月23日,无人机航拍的苏州高新区狮山商务创新区。人民视觉 图 中国的城市空间格局体系正向空间组织紧凑、

  网页游戏已进入质量取胜阶段,考虑到地方政府债务负担的异质性影响,区域协同发展过程中,不宜对地方政府债务风险采取“一刀切”的调控措施。图为2021年3月23日,无人机航拍的苏州高新区狮山商务创新区。人民视觉 图

  中国的城市空间格局体系正向空间组织紧凑、经济联系紧密和高度一体化的城市群演进,强化与周边城市的经济联系已成为地方政府塑造竞争优势进而加速经济发展的关键手段。

  但是,由于不同城市的地方政府债务管理水平和资金配置效率存在较大差异,地方政府存在通过区域经济一体化来扩张财政利益进而分散债务负担的潜在激励。该种“以邻为壑”式竞争会损害地方政府间的信任,进而对区域间经济合作形成冲击。另外,金融风险本身也会因为基本面关联而产生传染,这也会给区域经济一体化进程带来干扰。

  叠加中国财政分权的特殊背景,该种债务竞争博弈使得政府官员在制定本地债务融资策略时会模仿和参照邻近地区的举债行为,从而放大地方政府债务风险的空间传染性。比如某地方政府的债务风险事件或债务危机发生时,邻近地方政府债务的参与者或相关金融机构可能会出现避险情绪的上升或风险偏好的下降,或是在信息不对称情况下,改变市场上其他投资者的心理预期。在“羊群效应”作用下,这些举动会导致恐慌心理蔓延,进而向区域性债务风险演变。

  厘清地方政府债务负担对区域经济联系的影响机制及其异质性特征,对在区域经济一体化过程中防范化解系统性金融风险,加速区域发展协同至关重要。

  一方面,通过弥补财政赤字、提供公共支撑等渠道,地方政府债务会对区域协同发挥形成正向驱动。另一方面,地方政府债务余额累积又会抬升资金成本,给各级政府带来远期利息负担,进而降低地方政府融资的弹性和可持续性。从财政支出角度看,政府债务积累也会通过税收、利率和通货膨胀渠道挤出私人投资并加速风险传染,并会因跨区传导和扩散的潜在风险而对区域经济发展和协同过程产生阻碍。

  依据新经济地理学的框架,更高的地方政府债务负担意味着潜在更高的地方债与城投债违约风险;并会叠加信息不对称引发的不信任感和不确定性,引发区域合作过程中对外部冲击和传染风险的担忧;当然,资源要素频繁跨区流动本身也会衍生出复杂的债权债务链条,并成为区域金融风险扩散的通道,从而对区域经济联系和一体化进程形成阻碍。

  基于2012至2018年中国十大典型城市群所涵盖的158个地级市的数据,本研究对地方政府债务负担与区域经济一体化的关系进行了实证检验。

  结果表明,地方政府债务负担对城市群内部的经济联系度具有显著且稳健的负向影响,即地方政府债务负担增加会拖累区域经济一体化。

  此外,实证结果表明,人均GDP增速提升、单位GDP能耗降低、经济密度提升均有助于强化城市群内部的经济联系度,这符合市场经济理论关于经济发展能推动区域市场一体化进程的一般描述。人力资本、医疗水平和生活水平改善同样能对城市群内部的经济联系度产生显著正向影响,这印证了整体社会文化氛围改善对区域经济一体化的正向驱动。道路建设、城市绿化建设以及信息化建设均有助于提升城市群内部的经济联系度,这契合于这些建设通过促进信息知识传播和资源要素流动,进而强化区域分工合作的理论描述。

  考虑到我国不同区域在经济社会发展等方面存在的差异,本研究首先将样本区分为东、中、西三个部分,并展开分组诊断。

  实证结果显示,地方政府债务负担对区域经济一体化的驱动存在明显异质性特征。在中西部地区,地方政府债务负担对区域经济一体化的负向影响更为明显;在东部地区,地方政府债务负担对区域经济一体化的影响并不明显。这可能意味着不同的经济发展模式和状况会带来差异化的地方政府债务负担容忍度。那些经济发展状况更好的城市群,由于自身要素禀赋较好、资金利用效率较高且政府融资能力更强,适当的政府债务负担增加反而能更好地推动城市群资源整合,进而助推区域经济的一体化进程。而对经济发展相对落后地区的城市群来讲,因为地方政府资源整合能力较弱、资金利用效率较低,地方政府融资能力较差且融资成本较高,地方政府债务负担增加更可能意味着潜在的地方政府债务失控和关联传染风险上升,从而对区域经济一体化形成拖累。

  考虑到中国的城市群发展和区域经济一体化进程还受到行政层级因素的制约,而国家级城市群与区域性城市群无论在资源整合能力、资金利用效率或是经济发展潜力方面都存在显著差异,本研究也依据行政层级划分,将十个典型城市群和对应的158个地级市重新划分为国家级和区域性两个子样本进行分组回归,以进一步诊断前述影响机制的异质性特征。

  实证结果显示,地方政府债务负担对区域经济联系强度的负向效应仅在区域性城市群显著存在;对国家级城市群,地方政府债务负担与区域经济联系度反而呈现出正相关关系。这意味着:如果考虑城市群行政层级特征的不同以及与此相关的要素禀赋、资源整合、资金利用、发展潜力等方面的差异,地方政府债务负担对区域经济一体化进程的影响同样存在着明显的异质性特征。对国家级城市群,地方政府债务的适度扩张可以更好地发挥集聚经济规模报酬递增优势;而对区域性城市群,因为地方政府的债务风险耐受性较弱,债务负担加大反而会拖累区域经济一体化进程。

  基于不同城市群内部经济联系格局的异质性特征,进一步考察地方政府债务负担对区域经济一体化的影响后,本研究发现,对经济强紧密联系的城市群,地方政府债务扩张有利于区域经济一体化进程。但随着经济紧密联系的减弱,地方政府债务负担的加大会拖累区域经济一体化进程,即对经济联系较松散的城市群,降低地方政府债务负担会促进区域经济一体化进程。

  就理论逻辑而言,经济联系越紧密的城市群,其区域经济的组织结构及创新能力较强,人流、物流、信息流等在城市群体系内具有活跃的流动性与辐射性,因此适当的政府债务负担增加反而可以更好地提升区域融资效率及资源配置效率,进而助推区域经济一体化进程。

  而对经济中度联系和经济较弱联系的城市群,因为伴有城市群内部交通网络较离散等特征,其要素资源难以在城市群体系内自由流动。由此,增加地方政府债务负担会直接加大当地政府举债压力,而在区域分工合作体系未明确的前提下会形成“锦标赛”竞争格局,进而会拖累区域经济一体化进程。

  如上文理论分析所示,地方政府债务负担对区域经济一体化的影响存在两种不同的传导效应:一是通过弥补财政赤字促进区域经济一体化,二是通过挤出私人投资或加重地方政府偿债压力抑制区域经济一体化。

  但最终究竟呈现何种效应,取决于债务资金的投向、使用效率以及地方政府债务承受能力等因素。上述不同因素共同作用的净效应集中体现为债务负担是否处于合理范围之内,即债务负担率是否超过阈值。一旦地方政府债务负担突破合理范围,债务资金使用效率会由于政府过高的投资率而不断下降,地方政府所承受的偿债付息压力与日俱增,从而造成区域间异质性的风险传染,此时其对区域经济一体化的推动将由正转负。

  对地方政府债务负担对城市群内部经济联系度冲击效应的实证考察显示,地方政府债务负担率相对较低时,政府负债扩张有助于驱动城市群内部一体化发展。伴随地方政府债务负担率的提升,该种正向驱动作用将逐渐趋于弱化;当地方政府债务负担超越一定阀值,债务扩张反而会对区域经济一体化形成拖累。

  综合以上理论和实证结果,有必要推动地方政府债务扩张与区域经济一体化的协调,进而实现对地方政府债务风险的有效防范和化解。本研究有如下政策建议:

  第一,关注地方政府债务风险防控与区域经济一体化进程的动态协同。对城市群协同发展而言,需要综合考虑地方的资源整合能力、资金利用效率和经济发展潜力,更准确把握本地区的政府债务扩张平衡点,进而更好发挥政府举债对区域一体化的积极作用。

  第二,“因地制宜”进行地方政府债务风险的针对性防控。考虑到地方政府债务负担的异质性影响,区域协同发展过程中,不宜对地方政府债务风险采取“一刀切”的调控措施,而应立足地域特征和行政约束打造差异化的债务约束框架和债务风险化解机制。

  第三,分类型化解区域经济一体化中的地方政府债务风险。中西部地区、区域性城市群及经济联系相对松散城市群的地方政府债务负担对区域经济一体化进程存在显著的负向影响,因而构成了区域协同发展过程中防范化解系统性金融风险的重点。

  (本文原题 “地方政府债务负担会阻碍区域经济一体化吗?——城市群视角的异质性诊断”,原载《财政研究》2021年第5期。原文署名作者包括王韧、刘柳巧、刘于萍,由王韧教授改写,具体技术细节请参考原文。)

  (本文来自澎湃新闻,更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)返回搜狐,查看更多www.bj8k2.cn



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